https://doi.org/10.57988/crig-2314
Fabrice Kambale Mashauri[1]
Résumé
Mots-clés : État de siège, droits de l’homme, incidence
sécuritaire.
Abstract
Nearly two years
after the state of siege was declared on May 3, 2021, in the provinces of Ituri
and North Kivu, questions remain about its legal framework. This article begins
with an understanding of the notion of a state of siege through the nuances
with the state of emergency and the state of war. It then presents the lacunar
state of its regulation in addition to its questionable application in the two
provinces. Finally, the article discusses two types of impact that the state of
siege has on human rights.
Keywords: state of siege,
human rights, security incidence.
Le pays accueille depuis 1999 la plus grande mission
du maintien de la paix des Nations Unies[2],
force multilatérale présente déjà au lendemain de l’indépendance[3].
La République Démocratique du Congo (RDC) fait tout de même face à l’insécurité
et aux massacres des populations civiles à Beni, en province du Nord-Kivu[4],
actes attribués aux ADF-NALU, groupe armé venu de l’Ouganda voisin, actes
qualifiés des massacres, de terrorisme ou de djihadisme[5].
À Irumu dans la province de l’Ituri[6],
c’est le groupe armé CODECO (Coopérative de développement du Congo) qui
endeuille la population[7].
Pour restaurer la paix dans ces deux entités, le Chef
de l’État congolais a proclamé, le 3 mai 2021, l’état de siège sur une
partie de territoire national, les provinces du Nord-Kivu et de l’Ituri[8],
et a déterminé, par une autre ordonnance signée à la même date, les mesures
d’application de cet état de siège[9].
Cette ordonnance a été déclarée, le 7 mai, conforme à la Constitution, et les 3
et 4 juin, respectivement, l’Assemblée nationale et le Sénat ont approuvé la
première prolongation de l’état de siège[10].
Ce régime d’exception est très archaïque. On le trouve systématisé dans
l’Antiquité par Homère dans
l’Iliade[11],
Xénophon dans son œuvre « l’Anabase »[12],
Thucydide dans « la Guerre du Péloponnèse »[13],
et Jules César dans la « Guerre des Gaules »[14].
Il s’agit d’un régime dont « les incidences sont importantes,
s'agissant de l'État, de la Nation et (du) Peuple »[15].
Il implique « l’application des mesures exceptionnelles visant à
restreindre les libertés des individus pour garantir la sécurité et l’ordre
public, sans pour autant supprimer toutes les garanties constitutionnelles et
légales »[16].
Ces mesures sont généralement la suspension, la limitation de certains droits
et libertés[17],
ou des mesures restrictives de la liberté individuelle[18].
Proclamé comme solution aux conflits armés en répétition qui sont favorables à
la violation des droits de l’homme, l’état de siège n’est pas sans effet sur la
jouissance et l’exercice des droits de l’homme. Une double préoccupation s’en
dégage : Qu’est-ce qu’il faut entendre par état de siège ? Quelle est
son incidence sur la jouissance ou l’exercice des droits de l’homme ? La
présente réflexion porte sur la notion d’état de siège, et sur l’incidence qu’a
et que peut avoir l’état de siège sur les droits de l’homme.
Pour saisir la notion d’état de siège, il convient de
la distinguer des notions voisines (1.1), avant de la saisir sur le plan
juridique (1.2).
L’état de siège est proche et diffère en même temps de
l’état d’urgence et de l’état de guerre. Les trois partagent certaines règles
d’application en droit congolais[19] et
peuvent être confondus. Ils sont, par exemple, tous proclamés par ordonnance du
Chef de l’État sur décision du Conseil des Ministres et après autorisation du Parlement[20].
Quoique proches, des nuances existent entre eux.
La Constitution ne définissant pas l’état de siège ni
celui d’urgence[21],
c’est la loi organique portant organisation et fonctionnement des Forces armées
qui s’y penche. Pour elle, l’état de siège est un « régime restrictif des
libertés publiques décrété par l’ordonnance du Président de la République sur
tout ou partie du territoire lorsque des circonstances graves menacent, d’une
manière immédiate, l’indépendance ou l’intégrité du territoire national ou
qu’elles provoquent alors l’interruption du fonctionnement régulier des
institutions»[22],
et définit l’état d’urgence comme un « régime d’exception décrété par
l’ordonnance du Président de la République pour renforcer le pouvoir de police
des autorités civiles lorsque des circonstances graves menacent, d’une manière
immédiate, l’indépendance ou alors l’intégrité du territoire national soit
provoquent l’interruption du fonctionnement régulier des institutions »[23].
Cette loi ne permet pas de saisir en suffisance les nuances entre les deux. On
en retient tout de même que l’état d’urgence entraîne le renforcement du
pouvoir des autorités civiles, alors que la loi est muette sur le pouvoir des
autorités de l’état de siège. Qu’en dit la doctrine ?
Pour Jacques Picotte, « l’on appelle généralement
état de siège, la situation dans laquelle se trouve un État quand son
régime de gouvernement se transforme, à la suite d’une insurrection ou d’une
guerre, en un régime sous lequel la responsabilité du maintien de l’ordre passe
à l’autorité militaire»[24].
Ainsi Albert Camus, dans le prologue de son ouvrage ‘‘L’état de siège’’, lâche
l’exclamation « c’est signe de guerre ! »[25].
Le rapprochement de l’état de siège et la guerre y semble noué. L’induction est
que l’état de siège serait proclamé pour des menaces à caractère armé, et
l’état d’urgence pour celles à caractère non armé. Cela est la position de la
doctrine, au moins celle à notre disposition[26].
La Cour constitutionnelle opine ainsi que l’état de siège suppose « une
menace sécuritaire très grave »[27].
On peut dire que « l'état de siège correspond à une situation aggravée au
regard de l'état d'urgence »[28].
En plus du caractère armé des menaces, l’état de siège
implique la possibilité de remplacement des autorités civiles par les
militaires et l'élargissement de la compétence des tribunaux militaires, alors
que l’état d’urgence suppose l'extension des pouvoirs ordinaires de police des
autorités civiles[29].
En droit congolais, la guerre désigne le
« recours légal et ultime à tous les moyens militaires ou non militaires
de défense nationale pour mettre un terme à la menace ou à l’agression contre
les intérêts fondamentaux du pays»[30].
En droit international, elle renvoie aux conflits armés interétatiques. Et se
heurte à l’interdiction de recourir à la menace ou à l'emploi de la force dans
les relations des États[31],
sauf dans le cadre des mesures collectives ou de la légitime défense[32].
Dans tous les cas, s’applique le jus in
bello[33],
comme en cas de guerre civile.
L’état de guerre s’entend comme la situation juridique
l’État qui est en état de belligérance[34],
différent d’état de neutralité[35],
la « situation des États non belligérants pendant une guerre
déterminée » ou le « statut des États qui sont tenus par traité de
ne jamais entreprendre de guerre offensive »[36].
Différemment de la déclaration de guerre qui ouvre les hostilités et marque le
début de l’état de guerre, la proclamation d’état de siège peut être faite en
temps de paix ou de guerre et lance un régime administratif d’exception. Les
deux sont faites par ordonnance du Chef de l’État. En plus des institutions
qui interviennent pour la proclamation de l’état de siège (le Chef de l’État,
le Conseil des Ministres et le Parlement), l’avis du Conseil supérieur de la
défense est requis pour la déclaration de guerre[37].
L’état de siège est généralement le mode de gestion d’un territoire sous les
hostilités comme en France en 1914[38]
ou en Syrie un siècle après[39],
mais il « ne doit pas être confondu avec l'état de guerre. Un territoire
peut être en état de siège sans être en état de guerre et inversement »[40].
De même, « l’état de guerre ne doit pas être
confondu avec la guerre ni avec les hostilités. Et bien qu’il ait une dimension
temporelle, il ne doit pas non plus être confondu avec le temps de guerre»[41].
Le temps de guerre, opposé au temps de paix[42],
désigne le moment que durent les hostilités y compris la trêve ou le
cessez-le-feu tant qu’il est temporaire[43].
Nous parlons premièrement de la réglementation de
l’état de siège en général (1.2.1), et secondairement de l’état de siège, tel
que proclamé dans les provinces de l’Ituri et du Nord-Kivu (1.2.2).
L’état de siège est proclamé et prorogé sur tout ou
partie du territoire de la République Démocratique du Congo par le Chef de l’État,
après l’autorisation du Parlement ou après concertation avec les Présidents de
deux Chambres du Parlement pour une courte durée[44].
Il le proclame, selon l’article 85 de la Constitution, après concertation avec
le Premier Ministre et les Présidents des deux Chambres conformément aux
articles 144 et 145 de la présente Constitution. C’est donc le Chef de l’État
ou alors le Président de la République qui, selon la Cour constitutionnelle,
apprécie les menaces qui justifient la proclamation[45].
L’article 144 dispose que quand le Chef de l’État
déclare l’état de siège (alinéa 1 de l’article 144), l’Assemblée nationale et aussi
le Sénat se réunissent de plein droit en session ordinaire ou extraordinaire
convoquée à cet effet (alinéa 2) dont la clôture peut être retardée pour
permettre l’application des dispositions du premier alinéa de l’article 144
(alinéa 3), alinéa qui renvoie à l’article 85 de la Constitution. Curieusement,
cet article renvoie aussi à l’article 144 de la Constitution. En ajout à ces
dispositions, l’article 119 cite « l’autorisation de la proclamation de
l’état d’urgence ou de l’état de siège et de la déclaration de guerre,
conformément aux articles 85 et 86 de la présente Constitution »[46],
parmi les cas pour lesquels les deux Chambres du Parlement se réunissent en
congrès.
Les renvois mutuels entre les articles 85, 86, 144 et
145 de la Constitution permettent de retrouver les dispositions
constitutionnelles qui régissent l’état de siège, mais tournent à rond sans que
les renvois comblent les vides qui logiquement le seraient. C’est, par exemple,
la question restée sans réponse, de savoir si la proclamation de l’état de
siège est précédée de l’autorisation du Parlement ou de la concertation avec le
Premier Ministre et les deux Présidents des Chambres du Parlement.
À propos, en 2007, la Cour Suprême de Justice
nota que l’article 85 de la Constitution n’exige pas l’autorisation du Congrès
pour la proclamation de l’état de siège, lequel est proclamé par le Président
de la République après concertation avec le Premier Ministre et les Présidents
des deux Chambres du Parlement[47].
En 2019, la Cour constitutionnelle maintient l’autorisation du Parlement pour
la proclamation de l’état de siège par le Président de la République en
déclarant conforme à la Constitution le Règlement intérieur du Congrès[48].
En 2020, la Cour fait de la demande d’autorisation une option à côté de celle
de la concertation[49].
Le Parlement peut autoriser la proclamation de l’état
de siège et sa prorogation, et fixe « les modalités d’application de
l’état d’urgence et de l’état de siège »[50].
Ces modalités d’application sont différentes des « mesures nécessaires
pour faire face à la situation »[51]
pour laquelle l’état de siège a été proclamé. Alors que lesdites mesures sont
prises, après la proclamation de l’état de siège, pour faire face à une
situation déterminée, les modalités d’application de l’état de siège sont d’une
portée générale, et peuvent être prises avant ou après la proclamation de
l’état de siège.
La règlementation présente des lacunes. Elle est muette
sur le pouvoir du Chef de l’État par intérim[52]
de proclamer l’état de siège, sur les droits d’élire et d’être élu sous état de
siège, sur le nombre-limite de prorogations de l’état de siège, sur le niveau
d’administration jusqu’auquel les autorités civiles peuvent être remplacées par
les militaires, sur le sort d’une autorisation de prorogation non suivie de
prorogation, et sur bien d’autres questions auxquelles répondra éventuellement
la loi relative aux modalités d’application de l’état de siège.
À côté des lacunes ci-dessus relevées, on
constate des contrastes entre la réglementation de l’état de siège et la
manière dont il a été proclamé. La présente réflexion soulève principalement différentes
préoccupations sur la substitution de l’action des juridictions civiles par
celle des juridictions militaires, et sur le remplacement des autorités civiles
par les militaires et policiers.
À propos de la dévolution de la compétence des
juridictions civiles aux juridictions militaires, l’ordonnance proclamant
l’état de siège a substitué « l’action des juridictions civiles (…) par
celle des juridictions militaires »[53],
alors que l’article 156 de la Constitution n’envisage que la substitution de la
seule action pénale. L’article dispose bien que le Chef de l’État peut,
-et non doit-, suspendre l’action répressive pour les infractions qu’il fixe
déjà[54].
Le Président de la République a donc la latitude de ne pas la suspendre ou pas
et seulement pour certaines infractions. C’est ainsi que, dans l’ordonnance
portant mesures d’application de l’état de siège, la seule compétence pénale
des juridictions civiles a été largement dévolue aux juridictions militaires[55].
L’ordonnance proclamant l’état de siège a été ainsi modifiée.
Au lieu donc d’estimer, comme le Ministre de la
Justice, que c’est la mauvaise interprétation qui a été à la base du
dysfonctionnement de l’appareil judiciaire et la cessation de fonctionnement
des juridictions civiles dans les Provinces sous état de siège[56],
on était en présence de deux ordonnances différentes. La première prévoit la
substitution totale de l’action des juridictions civiles par celle des
juridictions militaires[57]
et aussi la deuxième organise la dévolution de la seule action pénale des
juridictions civiles aux juridictions militaires[58].
La cacophonie a consisté en ce que « pour certains, les dossiers civils et
aussi pénaux seront tous déférés devant les juridictions militaires, d’autres
par contre pensent que ce sont plutôt les dossiers pénaux qui seront déférés
devant les juridictions militaires »[59].
Le Procureur général près la Cour de Cassation prit
position et demanda aux Procureurs Généraux près les Cours d’Appel d’Ituri et
du Nord-Kivu de n’« entreprendre aucune activité, ni poser un quelconque
acte en rapport avec l’action pénale dès l’entrée en vigueur de cet état de
siège »[60].
Les juridictions civiles ont choisi de suspendre les activités en attendant la
précision sur la substitution totale ou partielle de leur action par celle des
juridictions militaires. En mars 2022, la dévolution totale de la compétence
répressive de diverses juridictions civiles à celles militaires, prévue dans
l’ordonnance portant mesures d’application de l’état de siège, a été modifiée
en dévolution partielle pour certaines infractions[61].
En résumé, a été modifiée l’ordonnance portant mesures d’application qui a
modifié aussi l’ordonnance portant proclamation de l’état de siège. Le flux des
dossiers devant les juridictions militaires[62]
a été ainsi atténué.
Pour ce qui est du remplacement des autorités civiles
par les militaires et policiers, il n’est prévu dans la Constitution ni dans la
loi. S’agissant de priver la population des autorités qu’elle a pu élire, un réel
soubassement constitutionnel ou au moins légal serait nécessaire. Raison
éventuelle pour laquelle, conformément au prescrit de la Constitution,
« les modalités d’application de l’état de siège » sont déterminées
par la loi[63],
pourtant les mesures d’application de l’état de siège proclamé au Nord-Kivu et
dans l’Ituri ont été prises par une ordonnance du Chef de l’État[64],
ce qui ne se justifie pas parce que non seulement l’urgence de la proclamation
de l’état de siège est discutable, mais aussi le Chef de l’État détient
la majorité parlementaire, ce qui lui faciliterait l’adoption de la loi
déterminant les modalités d’application de l’état de siège. L’ordonnance
relative aux mesures d’application a quand même été jugée conforme à la
Constitution par la Cour constitutionnelle[65].
En lieu et place des mesures d’application de l’état de siège, le Chef de l’État
ne pouvait prendre que « les mesures nécessaires pour faire face à la
situation »[66]
pour laquelle l’état de siège a été proclamé au Nord-Kivu et dans l’Ituri.
Bien d’autres préoccupations peuvent être soulevées
sur l’état de siège, tel que proclamé au Nord-Kivu et dans l’Ituri. Le Chef d’État
a par exemple entendu le Conseil Supérieur de la Défense[67]
avant de proclamer l’état de siège, alors que ce dernier intervient plutôt pour
la déclaration de guerre. De même, le Chef de l’État s’est bien adressé
à la Nation avant de proclamer l’état de siège[68],
alors que la Constitution fixe la procédure inverse[69].
Il est surprenant que la Cour constitutionnelle, dans
son arrêt sur la constitutionalité des ordonnances déterminant les mesures
d’application de l’état de siège et nommant les membres des Gouvernements
provinciaux militaires dans l’Ituri et au Nord-Kivu, se soit abstenue de se prononcer
sur ces préoccupations limitant alors le contrôle de constitutionnalité à la
seule « appréciation du respect de l’article 61 de la Constitution qui
prévoit que même lorsque l’état d’urgence ou l’état de siège aura été proclamé
(…), il ne peut être dérogé à certains droits et principes fondamentaux
limitativement énumérés »[70].
Outre les problèmes ci-avant soulevés sur la
réglementation de l’état de siège et son application, l’état de siège est de
nature à avoir d’incidence sur les droits de l’homme.
Deux types d’incidence de l’état de siège sur les
droits de l’homme peuvent être dégagés : l’incidence automatique et
l’incidence éventuelle.
La Cour constitutionnelle a noté : « En un
mot, l’état de siège, c’est la mise en suspension, conformément à la
Constitution, de l’État de droit »[71].
Il s’agit d’une position discutable que d’opiner que la suspension de l’État
de droit soit faite conformément à la Constitution qui institue l’État
de droit. L’état de siège se réclame un régime d’exception qu’institue l’État
de droit[72],
par suspension de l’état ordinaire. Il est vrai qu’on s’imagine difficilement
l’état de siège sans incidence sur les droits de l’homme, mais cela ne fait pas
de lui la suspension de l’État de droit, car l’incidence sur les droits
est régie par l’État de droit.
La même Cour a mentionné qu’« en cas de
survenance d’une circonstance d’urgence ou de crise, il s’agit de la
possibilité légale de suspendre l’exercice de certains droits comme seul moyen
de garantir l’exercice effectif des droits les plus élémentaires »[73].
La suspension de certains droits est la conséquence du fait qu’« en
période de troubles, d’insécurité ou de conflits armés que les individus ont
besoin d’une protection renforcée »[74],
et « les conventions internationales autorisent les États à déroger
à des nombreux droits de l’homme dans certaines situations, telles que les
troubles, les tensions internes ou les conflits armés »[75].
L’état de siège, tel que proclamé dans les provinces
de l’Ituri et du Nord-Kivu, a eu automatiquement d’incidence sur certains
droits de l’homme dont ceux d’accès à la justice[76]
et d’accès aux fonctions publiques[77],
qui nous intéressent principalement dans cette réflexion.
À propos du droit d’accès aux fonctions
publiques, l’incidence a été faite à travers le remplacement des autorités
élues par celles nommées militaires et policières à l’absence d’un soubassement
constitutionnel et légal.
Non seulement que l’on ne s’attendait pas à la
proclamation de l’état de siège, la RDC s’étant tirée des situations plus
graves que celle à laquelle elle fait face actuellement[78],
mais également l’on ne s’attendait pas à un remplacement des autorités provinciales
élues et locales par celles nommées, de surcroît, militaires puisque non prévu
par la Constitution ni par la loi[79],
et puisque la raison de remplacer les autorités civiles a été alors omise.
Les soubassements juridiques et aussi les différentes justifications
suffisamment motivées devraient largement
fonder l’ordonnance du Chef de l’État qui suspend les Gouvernements
provinciaux ainsi que les Assemblées provinciales de l’Ituri et du Nord-Kivu,
et qui transfère leurs prérogatives aux autorités militaires[80].
Ces soubassements et justifications devraient prétendre pouvoir suspendre
l’application de la Constitution qui donne au Gouverneur élu et à l’Assemblée
provinciale un mandat de cinq ans sans prévoir une quelconque suspension[81].
On ignore le soubassement juridique qui fonde davantage l’opinion de la Cour
constitutionnelle selon laquelle « l’état de siège demeure (…) un régime
exceptionnel (…) confie à une autorité militaire la responsabilité du maintien
de l’ordre public et de l’administration »[82].
Bien plus, alors que l’ordonnance dit transférer les prérogatives
du Gouvernement provincial et de l’Assemblée provinciale, l’on constate en
réalité que seul le Gouverneur a été remplacé par un Gouverneur militaire et un
vice-Gouverneur policier[83].
L’Assemblée provinciale a été suspendue et non remplacée. Cela fait qu’il
n’existe pas actuellement d’organe de contrôle de l’action du Gouvernement
provincial[84],
le juge administratif étant le seul à pouvoir effectuer un contrôle de l’action
des autorités militaires et policières[85].
On s’inspirerait, peut-être, de la législation
française qui, en 1913, prévoyait que pouvaient être remplacés par les
militaires « les préfets et les maires seulement »[86].
Ainsi, par exemple, au lieu de nommer un Gouverneur militaire, si on
élargissait juste les compétences des commandants des régions militaires du
Nord-Kivu et de l’Ituri, se dissiperait peut-être l’inquiétude de Mumbere
Lubula qui réalise que « la loi ne précise pas nettement les principes de
collaboration entre le Gouverneur militaire, les Commandants des secteurs opérationnels
et les responsables de 32ème et 33ème régions militaires
dont relèvent la province d’Ituri et celle du Nord-Kivu respectivement »[87].
La
superposition et le parallélisme des centres de commandement des troupes sur
terrain n’existeraient pas et ne poseraient pas problème[88].
On s’inspirerait également de la loi du Burkina Faso qui organise la
possibilité d’un transfert partiel des divers pouvoirs de l’autorité civile à
l’autorité militaire[89].
Ainsi, « l’autorité civile continue (…) d’exercer les pouvoirs dont elle
n’est pas dessaisie»[90].
Khar Diouf cite, parmi les effets de l’état de siège,
l’ « accroissement ou l’implantation des tribunaux militaires ou à
composition militaire »[91].
Le Ministère congolais de la Justice a précisé, après la proclamation de l’état
de siège, que « les juridictions de droit commun n’ayant donc plus
compétence pendant cette période doivent transférer, toutes affaires cessantes,
si elles ne l’ont pas encore fait, tous les dossiers répressifs en cours aux
juridictions militaires et, dans cette perspective, ceux pris en délibéré
doivent l’être en état »[92],
puisqu’elles restent compétentes seulement pour les matières civile,
commerciale, administrative et sociale[93].
À propos, certains chercheurs ont opiné que
« les modalités de la mise en œuvre (de l’état de siège) s’écartent des
exigences constitutionnelles et conventionnelles, particulièrement en rapport
avec le droit d’accès au juge »[94]
en substituant d’abord la compétence des juridictions civiles par celle des
juridictions militaires, et ensuite en ne transférant que la compétence. Cette
substitution donne lieu à des inquiétudes d’ordres juridique et pratique. Sur
le plan juridique, réside l’indétermination des règles procédurales
applicables, entre le code judiciaire ordinaire et celui militaire, par les
juridiques militaires lorsqu’elles sont saisies des infractions commises par
les civils[95].
Au niveau pratique, il s’observe une insuffisance des
magistrats militaires causant des arrestations sans audition préalable et donc l’instruction
des dossiers par les stagiaires sans qualité de magistrat[96].
De cela, une autre inquiétude s’invite, «celle de la réparation des préjudices
des victimes de la paralysie de la justice ainsi entretenue »[97].
C’est également à ces grandes préoccupations que la Cour constitutionnelle
devrait se pencher lors du contrôle de constitutionnalité des ordonnances
relatives à l’état de siège, tel que proclamé et régi dans les deux provinces.
Elle reviendrait par exemple sur l’article 19 de la Constitution qui dispose
que « nul ne peut être ni soustrait ni distrait contre son gré
du juge que la loi lui assigne. (Et) toute personne a droit à ce que sa cause
soit attendue dans un délai bien raisonnable par le juge compétent ».
Elle construirait, à l’occasion, l’argument sur base
duquel serait soustrait le citoyen du juge que la loi lui assigne. Elle se
pencherait, peut-être aussi, sur la carence des magistrats militaires qui a
causé des retards et vices dans le traitement des dossiers. Elle déterminerait
les règles de procédure applicables devant les juridictions militaires saisies
pour des infractions commises par des civils. Elle réaliserait peut-être la
nécessité de la loi déterminant « les modalités d’application de l’état
d’urgence et de l’état de siège »[98]
qui n’existe pas encore. Outre l’incidence automatique de l’état de siège par
sa proclamation, les autorités administratives de l’état de siège sont
habilitées à prendre des mesures comportant d’incidence sur les droits de
l’homme.
L’ordonnance portant mesures d’application donne le
pouvoir aux autorités de l’état de siège des prérogatives exorbitantes dont
celles d’interdire les publications et les réunions qu’elles jugent de nature à
exciter ou à porter atteinte à l’ordre public, d’interdire la circulation des
personnes ou des véhicules dans les lieux et heures qu’elles fixent, et de
prendre toute décision qu’elles jugent utile dans l’accomplissement de leur
mission[99].
Non seulement que la question de la constitutionnalité
se pose pour cette ordonnance, mais également elle constitue plus un
soubassement de la limitation et de la dérogation aux droits de l’homme qui
sont du domaine de la loi[100].
En l’absence de la loi portant modalités d’application de l’état de siège[101],
le pouvoir de déroger aux droits et de les limiter inquiète en l’absence d’un
encadrement législatif[102].
Elles ont par exemple le pouvoir de faire des
perquisitions de jour et de nuit dans les domiciles, interdire les publications
et les réunions, interdire la circulation des personnes ou des véhicules,
instituer des zones de protection ou de sécurité où le séjour des personnes est
réglementé, interdire le séjour dans tout ou partie de la province, et prendre
toute décision qu’ils jugent utile dans l’accomplissement de leur mission[103].
Cependant, exceptionnel l’état de siège soit-il, il ne
peut être dérogé à certains droits et principes fondamentaux[104].
Et dans les cas où la dérogation est admise, les mesures sont soumises à des
conditions à remplir[105].
Une loi encadrant l’état d’exception est nécessaire pour régir les questions
non encore réglementées et pour une protection supplémentaire des droits de
l’homme devant un vide normatif favorable à leur violation faute d’un
encadrement suffisant.
Presque deux ans après sa proclamation dans les
provinces de l’Ituri et du Nord-Kivu, l’état de siège soulève encore des
préoccupations relatives à sa réglementation et aux pouvoirs dévolus aux
autorités de l’état de siège. La présente réflexion revient sur la notion
d’état de siège, et sur les contrastes et lacunes dans la réglementation et la
pratique de ce régime d’exception.
Principalement, sont abordées des préoccupations sur
les nuances entre états de siège, d’urgence et de guerre, sur le remplacement
des autorités provinciales élues par les autorités nommées militaires et
policières, sur la substitution de la compétence des juridictions civiles par
celle des juridictions militaires, et sur le pouvoir dont disposent les
autorités de l’état de siège à déroger aux droits de l’homme et à les limiter. Bien d’autres préoccupations
ont été soulevées que rencontre éventuellement la loi portant donc modalités
d’application de l’état de siège qu’annonce l’article 85 de la Constitution.
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n°20/026 du 19 avril 2020 modifiant et complétant l’Ordonnance n°20/014 du 24
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l’épidémie de Covid-19.
Ordonnance
n°21/015 du 03 mai 2021 portant proclamation de l’état de siège sur une partie
du territoire de la République démocratique du Congo.
Ordonnance
n°21/016 du 03 mai 2021 portant mesures d’application de l’état de siège sur
une partie du territoire de la République Démocratique du Congo.
Ordonnance n°22/024 du 18 mars 2022 modifiant et
complétant l’ordonnance n°21/016 du 03 mai 2021 portant mesures d’application
de l’état de siège sur une partie du territoire de la République Démocratique
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promotion de la démocratie, du droit et du développement, septembre 2021.
[1] Auditeur en troisième cycle à l’Université Catholique
du Graben & Assistant à la Faculté de Droit de l’Université de Goma
(Nord-Kivu/RDC). E-mail : fabricemashauri@gmail.com
[2] A. AGENONGA CHOBER,
Est de la RDC : Le paradoxe d’un
état de siège et d’une insécurité grandissante, Bruxelles, Groupe de Recherche
et d’Information sur la Paix et la sécurité, 2021, p. 3.
[3] R. HATTO, « Du
maintien de la paix à la consolidation de la paix : L’évolution du rôle
des Nations Unies dans les opérations de paix », in Revue Internationale, Vol.
95, 2013, p. 31 ; A. AGENONGA CHOBER, Op.
Cit., p. 3. Voir aussi J. STEARNS, Nord-Kivu.
Contexte historique du conflit dans la province du Nord-Kivu, à l’est du Congo,
Londres, Institut de la Vallée du Rift, 2012, p. 8.
[4] OFPRA DE LA
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE, Chronologie
des évènements survenus dans l’est de la RDC de juin 2014 à février 2017, p.
3.
[5] TEMBOS YOTAMA et
MBENZE YOTAMA, Rapport Yotama sur les
massacres de Beni et Irumu. Terrorisme, djihadisme ou génocide Nande ?, Butembo,
Fondation Maître Mbenze Yotama et Centre de promotion de la démocratie, du
droit et du développement, septembre 2021, p. 8.
[6] H. MBUNA DHEDONGA
et al., « La Province de l’Ituri en République Démocratique du Congo face
aux cycles des violences en répétition. Essai d’une analyse comparative des
dynamiques de 1999 à 2003 et de 2017 à 2019 », in European Scientific Journal, Vol.15, n°35, décembre 2019, p.
105-106.
[7] Ibidem.
[8] Article 1er,
Ordonnance n°21/015 du 03 mai 2021 portant proclamation de l’état de siège sur
une partie du territoire de la République Démocratique du Congo.
[9] Ordonnance n°21/016
du 03 mai 2021 portant mesures d’application de l’état de siège sur une partie
du territoire de la République Démocratique du Congo.
[10] CONSEIL DE
SÉCURITÉ DE L’ONU, Op.
Cit., p. 2.
[11] HOMERE, L’Iliade (Traduction nouvelle de Mario
Meunier), Paris, Éditions Michel Albin, 1961.
[12] XÉNOPHON, L’Anabase (Traduction de M.
Talbot), Troisième livre, Paris, Librairie Hachette, 1889.
[13] THUCYDIDE, Histoire de la guerre du Péloponnèse (Traduction
de Jean Voilquin), Tome premier, Paris, Librairie Garnier Frères, 1886.
[14] J. CÉSAR, La guerre des Gaules (Traduction
L-A Constans, 1926), Edition électronique, Ebooks libres et gratuits, 2004,
disponible sur www.ebooksgratuits.com.
[15] KHAR N’DOFFÈNE DIOUF, Rapport sur le projet de Loi n°18/69, relatif à l’état d’urgence et à
l’état de siège, Assemblée nationale sénégalaise, Troisième législature,
deuxième session extraordinaire, 1969, p. 2.
[16] COUR CONSTITUTIONNELLE,
Arrêt du 06 mai 2021 sous R. Const 1550, Sixième feuillet.
[17] ELLIOT BULMER,
«Pouvoirs d’urgence. Guide introductif à l’élaboration d’une
constitution », International IDEA, Stockholm, no18, 2021, p. 23.
[18] KHAR
N’DOFFÈNE DIOUF, Op. Cit., p.
2.
[19] Articles 119 point
2 ; 148 al. 2 ; 156 al. 2 ; 219, Constitution de la RDC, in Journal officiel, numéro spécial, 52ème
année, Kinshasa, 5 février 2011, telle que modifiée par la Loi n°11/002 du 20
janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution de la
République Démocratique du Congo du 18 février 2006.
[20] Articles 86 et 144
al. 4 et 5, Constitution de la RDC.
[21] P. MUHINDO MAGADJU,
« Répression des infractions graves et respect des principes de
droit : le cas de la Cour militaire opérationnelle du Nord-Kivu », in
Librairie Africaine d’Études
Juridiques, n° 3, 2016, p. 653.
[22] Article 2 point 14,
Constitution de la RDC.
[23] Article 2 point 15,
Ibid.
[24] J. PICOTTE, Juridictionnaire. Recueil des difficultés et
des ressources du français juridique, Centre de Traduction et de
Terminologie Juridiques, Faculté de Droit, Université de Moncton, 2015, p.
2462.
[25] A. CAMUS, L’état de siège, Paris, Éditions
Gallimard, 1948, p. 17.
[26] L. RUTINIGIRWA
MULIRO, « État de siège en RD Congo : Une chance ultime à la restauration
de la paix ou une nouvelle forme de cacophonie de gouvernance ?», in Regards croisés, Pole Institute, n°39,
2022, p. 27 ; V. LADEGAILLERIE, Lexique
de termes juridiques, Anaxagora, Juillet 2005, p. 71, disponible sur www.anaxagora.net ; P. VERRI, Dictionnaire du droit international des
conflits armés, Genève, Comité International de la Croix-Rouge, 1988, p. 54.
[27] COUR
CONSTITUTIONNELLE, Arrêt du 06 mai 2021 sous R. Const 1550, Sixième feuillet.
[28] KHAR N’DOFFÈNE
DIOUF, Op. Cit., p. 6.
[29] S. GUINCHARD et Th.
DEBARD (dir.), Lexique des termes
juridiques, Paris, Dalloz, 2017-2018, pp. 917 et 919 ; P. VERRI, Op. Cit., p. 114.
[30] Article 2 point 16,
Loi organique n°11-012 du 11 août 2011 portant organisation et fonctionnement
des Forces armées.
[31] Article 2 point 4,
Charte de l’Organisation des Nations Unies.
[32] Articles 1er
point 1, et 51, Ibid.
[33] O. CORTEN, « Le jus post bellum remet-il en cause les
règles traditionnelles du jus contra
bellum ? », in Revue belge
de droit international, 2011/1-2, Bruxelles, Bruylant, 2011, p. 68.
[34] G. CORNU (dir.), Op. Cit., p. 1083.
[35] J. PICOTTE, Op. Cit., p. 561.
[36] S. GUINCHARD et Th.
DEBARD (dir.), Op. Cit., p. 917.
[37] Article 86,
Constitution de la RDC.
[38] Article unique de
la loi relative à l’état de siège du 5 août 1914.
[39] UNICEF, En état de siège. Trois années d’un conflit
dévastateur pour les enfants en Syrie, Unicef, mars 2014, p. 6.
[40] KHAR
N’DOFFÈNE DIOUF, Op. Cit., p.
3.
[41] P. VERRI, Op. Cit., p. 54.
[42] G. CORNU (dir.), Op.
Cit., p. 738.
[43] Idem, p. 2194
et 370.
[44] Article 144 al. 4,
Constitution de la RDC.
[45] COUR
CONSTITUTIONNELLE, Arrêt du 06 mai 2021 sous R. Const 1550, septième feuillet.
[46] Article 119 point
2, Constitution de la RDC.
[47]COUR CONSTITUTIONNELLE,
Arrêt du 30 novembre 2007 sous R. Const 061/TSR, quatrième feuillet ; Cour
constitutionnelle, Arrêt du 13 avril 2020 sous R. Const 1. 200, Cinquième
feuillet.
[48] COUR
CONSTITUTIONNELLE, Arrêt du 12 décembre 2019 sous R. Const 1117, Troisième
feuillet.
[49] COUR
CONSTITUTIONNELLE, Arrêt du 13 avril 2020 sous R. Const 1. 200, Sixième
feuillet.
[50] Article 85 al. 3,
Constitution de la RDC.
[51] Article 145 al. 1er,
Ibid.
[52] Articles 75 et 76
al. 1er, Constitution de la RDC.
[53] Article 3,
Ordonnance n°21/015 du 03 mai 2021 portant proclamation de l’état de siège sur
une partie du territoire de la République Démocratique du Congo.
[54] Article 2,
Constitution de la RDC.
[55] Article 6,
Ordonnance n°21/016 du 03 mai 2021 portant mesures d’application de l’état de
siège sur une partie du territoire de la République Démocratique du Congo.
[56] Lettre n°399/PKM
091/APP/CAB/ME/MIN/J&GS/2021 du 05 juillet 2021 du Ministre d’État
et Ministre de la Justice et Garde des Sceaux relative à la Journée de
réflexion sur les modalités d’application de l’état de siège dans les provinces
de l’Ituri et du Nord-Kivu, p. 2 ; Note circulaire
n°003/CAB/ME/MIN/J&GS/2021 du 09 juillet 2021 relative au fonctionnement
des Cours et Tribunaux ainsi que des Parquets y rattachés dans les Provinces de
l’Ituri et du Nord-Kivu, p. 1.
[57] Article 3,
Ordonnance n°21/015 du 03 mai 2021 portant proclamation de l’état de siège sur
une partie du territoire de la République Démocratique du Congo.
[58] Article 6,
Ordonnance n°21/016 du 03 mai 2021 portant mesures d’application de l’état de
siège sur une partie du territoire de la République Démocratique du Congo.
[59] S. MASHAGIRO et al., « État de siège
et accès à la justice au Nord-Kivu », in,
Regards croisés, Pole Institute, n°39, 2022, p. 71.
[60] Lettre
n°2014/D.024/248/PGCCAS/SEC/2021 du 10 mai 2021 du Procureur Général près la
Cour de Cassation.
[61] Article 1er,
Ordonnance n°22/024 du 18 mars 2022 modifiant et
complétant l’ordonnance n°21/016 du 03 mai 2021 portant mesures d’application
de l’état de siège sur une partie du territoire de la République Démocratique
du Congo.
[62] Termes de référence
de la journée de réflexion sur les modalités d’application de l’état de siège
dans les Provinces de l’Ituri et du Nord-Kivu, p. 1, annexe à la Lettre
n°399/PKM 091/APP/CAB/ME/MIN/J&GS/2021 du 05 juillet 2021 du Ministre
d’État et Ministre de la Justice et Garde des Sceaux relative à la
Journée de réflexion sur les modalités d’application de l’état de siège dans
les provinces de l’Ituri et du Nord-Kivu.
[63] Article 85 al. 3,
Constitution de la RDC.
[64] Ordonnance n°21/016
du 03 mai 2021 portant mesures d’application de l’état de siège sur une partie
du territoire de la République Démocratique du Congo.
[65] COUR
CONSTITUTIONNELLE, Arrêt du 06 mai 2021 sous R. Const 1550, neuvième feuillet.
[66] Article 145,
Constitution de la RDC.
[67] Par. 12 de l’Exposé
des motifs de l’Ordonnance n°21/015 du 03 mai 2021 portant proclamation de
l’état de siège sur une partie du territoire de la République Démocratique du
Congo.
[68] COUR CONSTITUTIONNELLE,
Arrêt du 06 mai 2021 sous R. Const 1550, septième feuillet.
[69] Article 85 al. 2,
Constitution de la RDC.
[70] COUR
CONSTITUTIONNELLE, Arrêt du 06 mai 2021 sous R. Const 1550, septième feuillet.
[71] COUR
CONSTITUTIONNELLE, Arrêt du 06 mai 2021 sous R. Const 1550, septième feuillet.
[72] P. MUHINDO MAGADJU,
Op. Cit., p. 651.
[73] COUR
CONSTITUTIONNELLE, Arrêt du 06 mai 2021 sous R. Const 1550, sixième feuillet.
[74] P. MUHINDO MAGADJU,
Op. Cit., p. 652.
[75] Ibid.
[76] Article 19, Constitution de la RDC.
[77] Article 13, Ibid.
[78] J. STEARNS, Op. Cit., pp. 10, 30, 31, 32
et 40.
[79] S. MASHAGIRO et al., Op. Cit., p. 68.
[80] Article 1er
al. 3, Ordonnance n°21/016 du 03 mai 2021 portant mesures d’application de
l’état de siège sur une partie du territoire de la République Démocratique du
Congo.
[81] Articles 197 et
198, Constitution de la RDC.
[82] COUR
CONSTITUTIONNELLE, Arrêt du 06 mai 2021 sous R. Const 1550, sixième feuillet.
[83] Article 1er
al. 1er, Ordonnance n°21/016 du 03 mai 2021 portant mesures
d’application de l’état de siège sur une partie du territoire de la République
Démocratique du Congo.
[84] J. BARAKA AKILIMALI, « État de siège sans
précautions de siège : chroniques d’une planification déficitaire au Nord-Kivu
et en Ituri », in Regards croisés,
Pole Institute, n°39, 2022, p. 56.
[85] S. MASHAGIRO et al., Op. Cit., p. 69.
[86] Article 1er,
Instruction d’octobre 1913 réglant l’exercice des pouvoirs de l’autorité
militaire sur le territoire national en état de siège du Ministère français de
la guerre
[87] MUMBERE LUBULA, « État de siège
dans les provinces d’Ituri et du Nord-Kivu, une décision opportune ou de
l’opportunisme d’État ? », in Regards
croisés, Pole Institute, n°39, 2022, p.
51.
[88] Ibid.
[89] Article 5 al. 1er,
Loi n° 023-2019/AN portant réglementation de l’état de siège et l’état
d’urgence au Burkina Faso.
[90] Article 5 al. 2, Ibid.
[91] KHAR
N’DOFFÈNE DIOUF, Op. Cit., p.
4.
[92] Termes de référence
de la journée de réflexion sur les modalités d’application de l’état de siège
dans les Provinces de l’Ituri et du Nord-Kivu, p. 2, annexe à la Lettre
n°399/PKM 091/APP/CAB/ME/MIN/J&GS/2021 du 05 juillet 2021 du Ministre d’État
et Ministre de la Justice et Garde des Sceaux relative à la Journée de
réflexion sur les modalités d’application de l’état de siège dans les provinces
de l’Ituri et du Nord-Kivu
[93] Ibid.
[94] S. MASHAGIRO et al., Op. Cit., p. 74.
[95] Idem., p. 73.
[96] KHAR N’DOFFÈNE DIOUF, Op. Cit., p. 4.
[97] Idem., p.
74.
[98] Article 85 al. 3, Constitution de la RDC.
[99] Article 4,
Ordonnance n°21/016 du 03 mai 2021 portant mesures d’application de l’état de
siège sur une partie du territoire de la République Démocratique du Congo.
[100] Articles 24 et 39,
Constitution de la RDC.
[101] Article 85 al. 3, Ibid.
[102] S. MASHAGIRO et al., Op. Cit., p. 69.
[103] Article 4,
Ordonnance n°21/016 du 03 mai 2021 portant mesures d’application de l’état de
siège sur une partie du territoire de la République Démocratique du Congo.
[104] Article 61,
Constitution de la RDC.
[105] Département
fédéral des affaires étrangères de la Suisse, ABC des droits de l’homme, DFAE, Confédération suisse, Berne, 2008,
p. 29.